Доклад Общественной палаты

Общественная Палата Российской Федерации.

Горячая линия по предположительным фактам коррупции


Результаты полутора месяцев работы горячей линии по предположительным фактам коррупции («Стоп коррупция!»)
(16.02.2011 – 10.04.2011)

Всего получено звонков

912

Всего предполагаемых фактов коррупции сообщено

1104
(с учетом 342 предполагаемых фактов коррупции поступивших на иные направления горячей линии)

Предложений по совершенствованию антикоррупционного законодательства

56

Не содержащие фактов коррупции обращения

221

За полтора месяца проведения опроса на телефоны горячей линии Общественной Палаты Российской Федерации поступил 912 звонков, в которых заявители указали в качестве причины направления обращения наличие фактов коррупции. 76% от общего числа поступивших звонков были непосредственно связаны с темой коррупции и в общей сложности содержали  762 предположительных факта коррупции. За время работы горячей линии так же поступил ряд звонков по иным направлениям, в которых заявители указывали на предполагаемые факты коррупции. Число предполагаемых фактов коррупции заявленных по «иным темам» на данный момент составляет 342.

Общее число зафиксированных в ходе работы телефонов горячей линии предположительных фактов коррупции составляет 1104.
В 257 заявлениях из 1104, обратившиеся прямо указали, в какие органы власти ранее обжаловали незаконные (по их мнению) решения. Однако ни одно из этих обращений ни к каким результатам не привело: как правило, приходили «отписки», «отказы», либо материалы дела перенаправлялись в орган власти, на чьи действия поступила жалоба. В 102 случае заявители обрались в прокуратуру, в 38 случаях в управления собственной безопасности и вышестоящие органы. В 77 случаях заявители направляли обращения во все возможные инстанции.

В шестнадцати случаях заявители указывали, что  после того, как они направляли жалобы, к ним приходили сотрудники службы судебных приставов, работники органов внутренних дел с требованиями отозвать жалобы. По свидетельствам заявителей, их действия подкреплялись угрозами и другими незаконными действиями. В шести случаях, в отношении лица, обратившегося с жалобой на неправомерные (по мнению заявителя) действия властей, были возбуждены уголовные дела.

География обращений

В настоящее время о предполагаемых фактах коррупции заявлено в 78 субъектах федерации.

Из 1104 обращений, наибольшее число заявителей указывают на коррупцию в органах власти города Москвы (101 заявленных фактов коррупции: из них, 90 случаев на муниципальном уровне) и Краснодарского края (99 заявленных фактов коррупции: из них, 86 случаев на муниципальном уровне). Из поступивших на коррупцию в г. Москва жалоб, 38 заявленных фактов указывают на предполагаемую коррупцию в органах внутренних дел. В Московской области зафиксированы 74 ситуаций, предположительно связанные с коррупцией, в г. Санкт-Петербурге, Республике Башкортостан из обращений стало известно о 33 и 42 предполагаемых фактах коррупции, соответственно.

Из обращений в Ставропольском крае стало известно о 48 предполагаемом факте коррупции. В республике Дагестан стало известно о 26 предполагаемых случаях коррупции.

 Анализ предполагаемых фактов коррупции по ведомственной принадлежности



По результатам полутора месяцев опроса можно констатировать, что органы исполнительной власти занимают лидирующую позицию по числу жалоб на коррупцию – 619 из 1104 (56% от общего числа обращений). В 604 случаях из 619, коррупция в органах исполнительной власти отмечена на уровне муниципальных образований.

Заявители полагают, что в 147 случаях из 1104 коррупция контролируется непосредственно Высшим должностным лицом субъекта федерации, муниципального образования. В том числе, в 11-и случаях из 147, поступили жалобы на администрацию высшего должностного лица субъекта федерации.

Как правило, заявители указываю, что участие Высшего должностного лица в коррупции, выражается в потворствовании рейдерским захватам, отъеме имущества у частных лиц, с использованием административного ресурса с целью ухода от ответственности. Заявители подчас указывают, что руководители территорий воспринимают своё место как синекуру.

Значительно число жалоб на суды– 104 из 1104 (9%). Низкий на фоне исполнительной власти показатель, всё же отражает высокое недоверие граждан к судебной системе.

Заявители также сообщили о предположительных фактах коррупции в отделениях Пенсионного фонда (6 предположительных фактов), Фонде социального страхования (4 предположительных факта). Из сообщений заявителей стало известно о предполагаемой коррупции в учреждении Российской академии наук (РАН).

Заявители указали на 2 случая предполагаемой коррупции в законодательных собраниях регионов, муниципалитетов. В обоих случаях, жертвами коррупции становились предприниматели.

В 216 случаях из 1104, в коррупции обвиняются сотрудники прокуратуры, следственного комитета. При этом, в 119 ситуациях из 216 (55%) – в качестве формы проявления коррупции в прокуратуре и следственных органах заявители указывают «Связи в органах власти, препятствующие выполнению гос. органами своих функций». В отношении прокуратуры и следственных органов это выражается в пассивности при расследовании правонарушений, непринятии действий по обращениям граждан, отписках, при этом даже в очевидных случаях.

Анализ предполагаемых фактов коррупции по ведомственной принадлежности (в органах исполнительной власти)



Наиболее высокий показатель предполагаемой коррупции – у Министерства внутренних дел и подчиненных служб (240, ещё 47 жалоб приходятся на ГИБДД). Среди указанных фактов много случаев «крышевания» торговли (26 случаев из 240) и «рейдерских» захватов.

Коррупция в органах внутренних дел в настоящее время засвидетельствована в 47 субъектах федерации (зафиксировано 35 предполагаемых фактов коррупции в Москве, 21 в Краснодарском крае).

В 237 предполагаемых случаях из 240 коррупцию в органах внутренних дел заявители обнаруживают на муниципальном уровне.

Среди жалоб в сфере здравоохранения (Минздравсоцразвития РФ, региональные министерства здравоохранения, структуры Росздравнадзора) из 51 жалоб, 45 приходится на подчиненные ФГУП, МУП.

Близкие цифры  наблюдаются и в сфере социального развития: 29 жалобы на ФГУП, МУП из 42; ЖКХ: из 41 жалобы, 30 приходятся на ФГУП, МУП.

Из 23 указаний на предположительные факты коррупции в Федеральной службе судебных приставов, в 16 случаях жалобы поступили на бездействие, неисполнение решений судов, без видимых на то оснований. В противоположность, в 6 случаях из 23, по свидетельствам заявителей, сотрудники службы, активно защищали права третьих лиц, не смотря на отсутствие судебных решений. Поступила одна жалоба на продажу имущества судебными приставами с торгов «своей» фирме.


Наименование органа власти (направления ответственности)

Число сообщений о предполагаемом факте коррупции

Администрация руководителя исполнительной власти территории

23

Медицинский блок (Минздравсоцразвития, иные структуры)

51

Социальный блок (Минздравсоцразвития, иные структуры)

42

Образовательный блок (Минобрнауки)

25

Блок ЖКХ

41

Органы внутренних дел

238

ГИБДД

49

Роспотребнадзор

2

Минсельхоз, в том числе Россельхознадзор, Служба по ветеринарному и фитосанитарному контролю

7

Служба судебных приставов

23

Росреестр

15

Министерство транспорта, транспортные управления

4

ОАО РЖД

2

Федеральная служба исполнения наказаний

16

Госнаркоконтроль

7

Министерство обороны

21

Архитектурные и строительные управления

5

Росимущество, региональные и муниципальные комитеты управления собственностью

12

Таможенные органы

7

Федеральная служба безопасности

5

Санитарные врачи

5

Федеральная налоговая служба

4

Федеральная миграционная служба

9

Министерство культуры

3

Федеральная антимонопольная служба

2

Итого

619

 
Распределение предполагаемых фактов коррупции по уровням власти



Наибольшее число предполагаемых фактов коррупцию приходится на органы власти муниципальных образований (муниципальные районы, муниципальные поселения, городские округа), районные и мировые суды (87%). Это  распределение сопряжено в первую очередь с тем, что большая часть государственных услуг (здравоохранение, образование, охрана правопорядка) оказываются на муниципальном уровне.

Половина случаев предполагаемых фактов коррупции на федеральном уровне были определены, как коррупция во ФГУП. (9 из 14). В 9 случаях из 14, предполагаемые факты коррупции на федеральном уровне связаны с обращением заявителя за оказанием государственной услуги.
В одном случае, на федеральном уровне, заявитель свидетельствует о коррупции на уровне высшего руководства Федеральной службы.

Распределение предполагаемых фактов коррупции по уровню чиновников, вовлеченных в коррупционные действия



Заявители свидетельствуют о том, что в 411 случаях из 1104 (37%) коррупционная схема предположительно функционирует при личном участии главы органа власти (в том числе председателей судов соответствующих уровней –10 случаев).

В 472 случаях из 1104 (43% случаев), коррупционные решения по свидетельствам заявителей принимаются руководителями отделов, служб государственных органов (в том числе, федеральными судьями), без прямого вовлечения в коррупцию начальника. Не следует, однако, полагать, что коррупционные действия на уровне младших руководителей в той или иной мере неизвестны начальству. Это находит подтверждение в том, что жалобам заявителей на коррупционные действия не дают «хода» ни в вышестоящих органах, ни в прокуратуре.

В 86 случаях из 1104 предположительных фактов свидетельствуют о деградации органа власти, всеобщей коррумпированности сотрудников. Не смотря на то, что процент предполагаемой «деградации» не столь высок (сравнительно), указанный показатель следует держать под особым контролем. Резервом пополнения числа деградировавших органов, выступают в первую очередь органы власти, в которых коррумпирован руководитель.

Для служащих органов власти (135 предполагаемых случаев из 1104) заявители указывают самый «низкий» размер поборов. В 65 случах из 135 коррупция находит выражение в форме взяток и составляет, как правило от 1 до 4 т.р.

Младшие руководители предположительно получали «вознаграждение» в 180 случаях из 472. Размер вознаграждения, как правило, указывается заявителями в интервале от 30 до 100 т.р.

Страдающие от заявленных случаев коррупции группы населения



В большинстве случаев (633 предполагаемых случаев) от коррупции страдают граждане обращающиеся за защитой прав (органы внутренних дел, прокуратуру, суды) по различным экономическим, бытовым вопросам, вопросам безопасности, экологии. К указанной категории относятся как лица, заявляющие в государственные органы о правонарушениях, так и лица привлеченные к ответственности и защищающие свои права и свободы от «произвола». В 137 случаях из 633 заявители свидетельствуют о волоките, утере документов, прямом противодействии защите прав граждан, связанными по их мнению с наличием административного ресурса другого органа власти, организации.

В 152 случаях из 1104 предполагаемая коррупция выявляется заявителями при обращении за оказанием той или иной государственной услуги. Подчас заявители свидетельствуют, что законное обращение всячески задерживается, вымагаются деньги (в 120 случаях из 152).

Среди обратившихся существенна доля т.н. государственных иждивенцев, получающих пособия и пенсии. Как правило, указанная социальная группа сталкивается с коррупцией распредления – например, поступают свидетельства о фактах удержания пенсий и пособий должностными лицами. (8 случаев из 27)

Крайне уязвимая социальная группа – «служащие государственных органов, государственных и муниципальных предприятий». Наиболее распространенная схема: сотрудники органов власти и государственых (муниципальных) предприятий вынуждены «платить» начальству часть своей заработной платы за возможность продолжать работу на своей должности. (18 случаев из 34). В 4 случаях из 18 поступили жалобы от служащих Вооруженных сил («контрактников»), с которых вымогали суммы порядка 100 т.р., за возможность перезаключения контракта на новый срок.

В 127 случаях из 1104 действия органов власти, по данным заявителей, свидетельствуют о наличии нецелевого расходования бюджетных средств, незаконном переводе федерального и муниципального имущества в частную собственность, покрывательстве действий нарушающих права граждан (незаконное строительство, игровые автоматы и другое).

Формы выражения коррупции в органах власти



Диаграмма отражает в какой форме выражена коррупция в органах власти.

Уголовный кодекс Российской Федерации относит к коррупционным проявлениям только получение (ст. 290) и дачу взятки (ст. 291) в виде денег, ценных бумаг, иного имущества или выгод имущественного характера за действия (бездействие) в пользу взяткодателя или представляемых им лиц, если такие действия (бездействие) входят в служебные полномочия должностного лица, либо оно в силу должностного положения может способствовать таким действиям (бездействию).

«Платежи за нарушение законодательства» могут быть разделены на прямое вымогательство со стороны государственных служащих, за непринятие действий, так и взаимовыгодные сделки, смягчающие требования законодательства к отдельным субъектам права.

В то же время, к коррупции наука относит не только вымогательство за соблюдение/несоблюдение законодательства (т.н. «взяточничество»), но и иные явления: расхищение распределяемых благ (требует непосредственного участия руководителей органов власти), использование неформальных связей (в т.ч. непотизм) для достижения собственных целей (например, закрепления результатов противоправных действий).

Под термином «Связи в органах власти, используемые с целью устрашения, принуждения» понимаются отношения во властной среде (использованием административного ресурса), сопряженные с организацией проверок, возбуждением уголовных, административных дел, вынесением ухудшающих положение постановлений судов, сопряженные, по мнению заявителя с его обращениями в вышестоящие инстанции, обжалованием решений органов власти, судов, очевидный интерес со стороны конкретного лица владеющего административным ресурсом.

«Связи в органах власти, препятствующие выполнению гос. органами своих функций» - предполагают отношения во властной среде, сопряженные с активным укрывательством противозаконных действий, например организация волокиты, утеря документов, отказы в возбуждении проверок по очевидным (по мнению заявителей) вопросам. Как правило, заявители указывают, на очевидный интерес в затягивании дела конкретного лица владеющего административным ресурсом - должностные лица, предприятия.

«Расхищение распределяемых благ» наиболее характерно для должностных лиц администрации (59 случаев), должностных лиц исполнительной власти (67 случаев из 143). При этом, указанный тип коррупции требует вовлеченности руководителя соответствующего органа и (или) территории (123 случаев из 143).

«Связи в органах власти, препятствующие выполнению гос. органами своих функций» составляют 28% предполагаемых фактов коррупции, при этом в половине случаев – это вторичная коррупция, направленная на сокрытие результатов экономических преступлений (в том числе, в 28 случаях заявители связывают предполагаемую коррупцию с рейдерством!) Как правило, наиболее подвержены указанной форме коррупции органы исполнительной власти (99 предполагаемых случаев, в т.ч. органы внутренних дел - 77). Прокуратура и следственны комитет подозреваются в указанной форме коррупции в 129 случаях из 307.

В 184 случаях, заявители указали неисполнение сотрудниками государственных органов своих функций по причинам не связанным с использованием административного ресурса, «взяточничеством». Это позволяет говорить о «скрытой» коррупции – случаях, когда прямого требования взятки не было, но в то же время, без уплаты «неформального платежа» шансов на удачное разрешение вопроса нет. Так, например, из 23 указаний на предположительные факты коррупции в Федеральной службе судебных приставов, в 16 случаях жалобы поступили на бездействие службы, неисполнение решений судов, без видимых на то оснований. В противоположность, в 6 случаях из 23, по свидетельствам заявителей, сотрудники службы, активно защищали права третьих лиц, не смотря на то, что дело в суде не рассматривалось.

Распределение коррупции по сферам



Распределение иллюстрирует социальные отношения, в которых заявители видят проявления коррупции.

Теория разделяет понятие коррупции  в органах власти и бытовой коррупции. «Административная» коррупция относится к коррупции в органах власти и находит выражение в незаконном использовании государственного (муниципального) имущества для обогащения государственными служащими, управление финансовыми потоками (в том числе субсидиями и пенсиями) с получением выгоды для себя.

Предпринимательская коррупция выделяется подвидом коррупции в органах власти, и как правило, связана с получением разрешений, лицензий, ведением «беспроблемной» деятельности, и выделяется участниками опроса достаточно редко (9% предположительных фактов). Указанная цифра примерно соответствует уровню самозанятости населения (предпринимательство, розничная торговля).

Бытовая коррупции включает весь массив неформальных взаимодействий в сфере здравоохранения, социальной и образовательной сферах – т.е. в решении повседневных вопросов, в которые не вовлечены государственные служащие (108 случая из 1104).

К коррупции в правоохранительных органах и судах относятся 474 предположительных факта коррупции, в том числе 108 предположительных факта коррупции в органа внутренних дел.

В 148 случаях (из 218), заявители предполагают, что органы внутренних дел нарушают закон в интересах конкретных лиц (в 65 случаях в собственных интересах, в 86 случаях в интересах пользователей административного ресурса).