Борьба с коррупцией

В поисках критериев эффективности применения
 антикоррупционного законодательства.

Проблема коррупции стоит перед Россией не одно столетие, но с таким ее разгулом, какой мы наблюдаем сегодня, страна в своей истории еще не сталкивалась. Даже непрофессионально проводимые опросы граждан показывают серьёзный уровень озабоченности  этой проблемой. Так, московский штаб "Молодой гвардии", опросив более 50 тысяч москвичей, выяснил, какие, по их мнению, службы и ведомства столицы наиболее коррумпированы и какие меры борьбы необходимо применить для искоренения этого социального зла.

По результатам жалоб горожан "молодогвардейцами" уже был создан хит-парад самых "взяткоемких" ведомств. Наиболее часто взятки берут в ГАИ (28 776 человек отметили эту службу), в милиции (26 747 человек), в высших и средних учебных заведениях (14 283 человека), в медицинских учреждениях (12 517 человек) и в военкоматах (13 055 человек). О возмущении москвичей масштабами взяточничества можно судить по тем способам наказания, которые они предлагают применять по отношению к нечистым на руку "слугам народа". Самыми эффективными способами борьбы с коррупцией москвичи считают пожизненный запрет на работу в государственных структурах (14 745 человек), повышение уровня заработной платы государственным служащим (15233 человека), конфискация имущества (12 168 человек). Впрочем, были и более радикальные предложения. Например, почти каждый десятый опрошенный - 9054 человека - предложили попавшимся взяточникам отрубать руки, считая, что только таким способом можно повлиять на существующую ситуацию.

Разумеется, что принятый (наконец-то!) антикоррупционный закон не содержит столь радикальных мер, но некоторые слои населения надеялись на что-то…Что же мы имеем сегодня?

Итак, через полтора года после принятия Закона о противодействии коррупции особых сдвигов в этом направлении не произошло, поскольку  Президент России Д.А.Медведев своим Указом №460 гот 13 апреля 2010 года утвердил новую редакцию Национальной стратегии и Национальный план противодействия коррупции, в которых прямо утверждается: «Однако, несмотря на предпринимаемые государством и обществом меры, коррупция по-прежнему серьезно затрудняет нормальное функционирование всех общественных механизмов, препятствует проведению социальных преобразований и модернизации национальной экономики, вызывает в российском обществе серьезную тревогу и недоверие к государственным институтам, создает негативный имидж России на международной арене и правомерно рассматривается как одна из угроз безопасности Российской Федерации.»

 В этом достаточно объёмном документе обращают на себя внимание следующие положения:  во-первых, указывается на то, что Национальная стратегия разработана  на основании общей оценки эффективности существующей системы мер по противодействию коррупции (п.3 подпункт «Б»); во-вторых, предполагается, что для достижения цели Национальной стратегии будут последовательно решатся  задачи, обеспечивающие снижение уровня коррупции (п.6 подпункт «Б»); в-третьих, Национальная стратегия противодействия коррупции реализуется путём  повышения эффективности деятельности федеральных органов государственной власти, иных государственных органов, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по противодействию коррупции (п.8 подпункт «Б»); в-четвёртых, предусматривается  периодическое исследование состояния коррупции и эффективности мер, принимаемых по ее предупреждению и по борьбе с ней как в стране в целом, так и в отдельных регионах (п.8 подпункт «М»); в-пятых, предлагается  повысить качество профессиональной подготовки специалистов в сфере организации противодействия и непосредственного противодействия коррупции (п.8 подпункт «У»); в-шестых, требуется  повышение эффективности участия Российской Федерации в международном сотрудничестве в антикоррупционной сфере, включая разработку организационных основ регионального антикоррупционного форума, оказание при необходимости поддержки другим государствам в обучении специалистов, исследовании причин и последствий коррупции (п.8 подпункт «Х»).

Разработчики этого документа разъясняют, что Национальная стратегия противодействия коррупции является общим программным документом, положения которого направлены на устранение коренных причин коррупции в обществе и должны последовательно конкретизироваться с учётом требований времени в Национальном плане противодействия коррупции на соответствующий период, а также в планах по противодействию коррупции федеральных государственных органов, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. (Справка Государственно-правового управления к Указу).

Давайте теперь рассмотрим какие же конкретно мероприятия предусмотрены Национальным планом для реализации выделенных нами задач.

Выберем только те, которые могут оказать реальное влияние на достижение целей, обозначенных в Национальной стратегии:

«1. Правительству Российской Федерации, президиуму Совета при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции в пределах своей компетенции:

в) организовать в централизованном порядке переподготовку и повышение квалификации федеральных государственных служащих, в должностные обязанности которых входит участие в противодействии коррупции, по программе, согласованной с Управлением Президента Российской Федерации по вопросам государственной службы и кадров;

г) обеспечить подготовку методических рекомендаций по вопросам противодействия коррупции.

2. Правительству Российской Федерации:

а) предусмотреть дальнейшее финансирование мероприятий:

…по государственной поддержке производства, распространения и тиражирования теле- и радиопрограмм по правовому просвещению;

по переподготовке и повышению квалификации федеральных государственных служащих, в должностные обязанности которых входит участие в противодействии коррупции, а также по подготовке методических рекомендаций по вопросам противодействия коррупции;

…в) организовать проведение социологических исследований среди всех социальных слоев населения в различных регионах страны, которые позволили бы оценить уровень коррупции в Российской Федерации и эффективность принимаемых антикоррупционных мер;

е) совместно со Счетной палатой Российской Федерации:

…определить показатели для оценки эффективности реализации программ по противодействию коррупции;

обеспечить систематический контроль за эффективностью использования бюджетных ассигнований федерального бюджета, выделяемых на осуществление мероприятий по противодействию коррупции;

3. Руководителю Администрации Президента Российской Федерации, председателю президиума Совета при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции:

а) организовать рассмотрение на заседаниях президиума Совета при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции вопросов:

о деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации, входящих в Дальневосточный федеральный округ, по противодействию коррупции;

о работе органов государственной власти субъектов Российской Федерации, входящих в Сибирский федеральный округ, по организации противодействия коррупции в органах местного самоуправления;

об организации обучения федеральных государственных служащих, в должностные обязанности которых входит участие в противодействии коррупции;

об организации мониторинга правоприменения в Российской Федерации;

о работе по формированию в обществе нетерпимого отношения к коррупции;

15. Рабочей группе президиума Совета при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции по подготовке предложений о мерах по осуществлению Российской Федерацией положений Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции:

а) рассмотреть вопрос о целесообразности и возможности разработки организационных основ регионального международного форума, который осуществлял бы мониторинг основных параметров национальных систем противодействия коррупции. О результатах рассмотрения с соответствующими предложениями доложить в президиум Совета при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции до 1 августа 2010 г.;»

Как видим, основные требования в данном документе предъявляются к таким понятиям, как эффективность, мониторинг эффективности, квалификация кадров.

Итак, для решения поставленных Президентом задач необходимо определить критерии, т.е. точки отсчёта или признаки, на основании которых производится оценка какого-то явления. Критерии бывают количественными и качественными. Однако, ни в Национальной стратегии, ни  в Национальном плане, ни принятом годом раньше Законе «О противодействии коррупции» ни количественные, ни качественные критерии не упомянуты. Главная проблема с коррупцией, заключается в том, что поддавшись соблазнам коррупции высшие слои населения в государстве перестают подавать пример ответственного отношения к обязательным для всех ценностям, тем самым подрывая лояльность средних и нижних слоёв, вызывая тем самым изменение моральных качеств граждан, потерю доверия к государственным  институтам. Что же в такой ситуации надо считать критерием эффективности и как достигнуть этой самой эффективности?

 

К сожалению, в Национальном плане и Программе противодействия коррупции начисто отсутствует ответ на главный вопрос в оценке эффективности: что должна сделать администрация городского или муниципального объединения в пределах имеющихся у неё ресурсов и что она фактически сделала?

История свидетельствует, что практическое решение той или иной проблемы тогда идёт  успешно, когда, во-первых, имеется глубокое её научное понимание и, во-вторых, имеются технические  средства для её решения. Законы бывают верны только в том случае, если были верны исходные условия, при которых они выводились.

Однако, применительно к коррупции, вообще нет никаких критериев. Но поскольку предупреждение коррупции это всего лишь специфическая разновидность государственного управления, то попробуем рассмотреть возможные критерии антикоррупционной деятельности на основании уже имеющихся данных об эффективности вообще.

Банальная истина - эффективность определяется через сроки, качество и стоимость исполнения.

Что означает эффективность для государственного управления?

Сроки – как быстро будет выполнено требование закона или иного нормативного акта.

Качество – выполненное требование полностью соответствует закону.

Стоимость – затраты государства на выполнение данного требования закона должны быть минимальны, т.е. чиновник затрачивает на его исполнение минимум своего рабочего (оплаченного государством) времени и при этом используется необходимый минимум материальных ресурсов, как государства, так и гражданина. 

К сожалению, складывается впечатление, что составители Национальной стратегии и Национального плана противодействия коррупции вообще не занимались исследованием операций. Попробуем восполнить этот пробел.

Что касается главной экономической задачи государства, то она заключается в выборе оптимального (наилучшего с точки зрения принятого или выбранного критерия) распределения экономических ресурсов (земли или сырья, капитала, людских ресурсов) для удовлетворения потребностей общества; при этом проблема состоит в том, что потребности беспредельны, а ресурсы (особенно редкие, актуальные) ограничены.

Как известно, экономические законы, в отличие от законов природы, опосредованы «живыми людьми», в желаниях и выборах которых наличествуют ожидания, нормы, установки, традиции, моральные и нравственные ценности. Т.е. на эффективность государственного управления сильнейшее влияние имеет так называемый «человеческий фактор», который и движет чиновником.

Коррупция заложена в самой сущности экономической жизни: всегда и во всех странах были, есть и будут люди, которые извлекают личный материальный интерес из естественного ограничения ресурсного обеспечения потребностей. При этом в большинстве случаев коррупционеры стремятся создавать этот ресурсный дефицит искусственно.  

Чтобы поднять экономику вопреки коррупционным интересам отдельных чиновников, надо иметь систему управления, обеспечивающую наблюдаемость, управляемость и устойчивость развития. Наблюдаемость — это способность измерять параметры развития. Управляемость — это способность изменять указанные параметры, если они не соответствуют программным значениям; для этой цели служат специальные  органы. Чтобы процесс управления был устойчив (чтобы отклонение от программы не было большим и плавно устранялось), сигнал управления  подают своевременно, а не с опозданием на несколько лет, как у нас произошло с антикоррупционным законодательством и продолжает происходить в настоящее время с уголовным и уголовно-процессуальным законодательством, что приводит к «шараханью» из одной крайности в другую.   Если эти требования не выполняются, то никакое программное движение невозможно. Это особенно актуально, если учесть, что никаких параметров уровня коррупции в настоящее время не существует.

Государственное управление — сложная система рефлекторного типа: человеческий фактор не описывается однозначной реакцией на предъявленное требование или воздействие. Но и для него справедливо: если мы не знаем общего состояния уровня управления, то даже программу нельзя составить; если нет механизмов прямого или косвенного влияния на параметры государственного управления, то их нельзя изменить. Можно смело утверждать, что наше государственное управление не наблюдается в полной мере, не имеет программы развития и никак не управляется. Об устойчивости вообще говорить не приходится. Какие же проблемы, с нашей точки зрения, требуют творческого научного мышления?

Нелишне подчеркнуть, что исходным пунктом и целью реформирования государственного управления и экономики является не обогащение отдельных лиц, а обеспечение благосостояния для всех. Коррупция ставит крест на этой задаче. Именно поэтому главными критериями эффективности государственного управления вообще, и антикоррупционной деятельности государства в частности, должны являться социально-экономические показатели положения населения в регионах. Они лишь частично обозначены  в вышеприведённом Указе №607  от 28.04.08 г. и вообще отсутствуют в Законе «О противодействии коррупции» и во всех последующих нормативных документах на эту тему.

И подавление инфляции экономическими методами, и повышение производственных возможностей экономики (скорее всего, начиная с так называемых ключевых производств) требуют экономических ресурсов, инвестиций.

Очевидно, можно и нужно вести борьбу с теневой экономикой, деньги которой идут мимо государства (здесь проблема состоит в том, на кого опереться в этой борьбе), с утечкой капиталов за рубеж (здесь та же проблема).

Решение экономических и социальных проблем невозможно без развития малого и среднего предпринимательства. О поддержке предпринимателей говорят много, однако проблемы остаются, и динамика развития этого сектора бизнеса  в последние годы не внушает оптимизма.

Помимо известных причин (дорогой и недоступный кредит, налоги, рэкет, отсутствие инфраструктуры, проблемы сбыта продукции в условиях засилья импорта), громадным тормозом являются административные барьеры. В поле между предпринимателем и всесильными чиновниками пасется неимоверное количество посредников, снимающих свой «куш» (и, очевидно, деля его с чиновниками) за содействие по линии пожарного и санитарного контроля, электроснабжения и телефонизации, оформления разрешительных и регистрационных документов. Вот это поле и подлежит «антикоррупционной прополке».

Возвращаясь к проблемам управления процессами, ведущими к реализации указанных выше задач, необходимо отметить следующее.

Нужно стремиться иметь достаточно полную информацию не  только об экономическом состоянии страны и отраслей экономики, но и об уровне эффективности государственного управления хотя в ближайшее время это трудно достижимо. Однако, есть определённые «реперные точки» , которые могут дать информацию о динамике эффективности государственного  управления в регионах и отдельных структурах власти.

 Безусловно необходимо развивать механизмы прямого и непрямого воздействия на ход процессов с учетом развивающихся рыночных отношений — и здесь громадное поле для творчества.

Трудности состоят в учете человеческого фактора.

Здесь мы сталкиваемся с проблемой мотивации и стимулированияэффективной деятельности государственных чиновников. Здесь можно выделить, по крайней мере, две проблемы, требующие творческого подхода. Первая состоит в разумном сочетании материальных и моральных стимулов, причем доля последних возрастает по мере роста доходов работников. Трудность состоит в том, чтобы при выборе стимулов учесть индивидуальные качества людей, направленность их личности, в увязке с проблемами формирования корпоративной культуры и укрепления морального климата в коллективе. Известен не один случай, когда работникам заслуженно поднимали зарплату, но этого не принимали их коллеги, и в коллективах возникали конфликтные ситуации.

Вторая проблема связана со сближением потребностей (внутренних задач) работников с задачами государственного органа в целом. Идеального результата (стопроцентного совпадения) очевидно достигнуть невозможно, но, как считают специалисты, допустимым является совпадение на 60%. Следует отметить, что в этой области необходимо сделать так, чтобы высшие потребности людей, а  это потребности в самоактуализации, удовлетворялись на рабочем месте (хотя бы частично).

Следующая проблема - проблема реализации плановых целей и стратегий. И здесь основная роль принадлежит контролю. Контроль — это управление будущим для обеспечения длительного функционирования органа государственного управления и его структурных единиц. Контроль заключается в том, чтобы проверить, все ли выполняется в соответствии с утвержденными планами, разработанными инструкциями и установленными принципами. Его цель — выявить слабые места и ошибки, своевременно исправить их и не допускать повторения. Контролируется все: объекты, люди, действия.

К таким проблемам относятся:

1) полнота и периодичность контроля — невозможно и нерационально контролировать все и всегда;

2) как организовать эффективный контроль: от клерка-исполнителя  до руководителя органа управления;

3) как сделать контроль рычагом для улучшения, а не кнутом для наказания?

Третья проблема (наказания или улучшения?) возможно имеет самый творческий характер, так как связана с психологическими и моральными аспектами. Представляется, что при понимании этой проблемы руководством ее правильное разрешение возможно и в наших условиях. Что касается поощрений (наказаний) за хорошую (плохую) работу, то здесь важнейшим психологическим мобилизующим моментом является само ожидание неотвратимой оценки.

Как уже отмечалось, контроль (в более общем плане — наблюдаемость) в экономике имеет особое значение, при этом важно обеспечить высокую эффективность контроля при ограниченной стоимости.

Для России остается актуальным контроль руководителей на предмет злоупотреблений. Можно ли вообще говорить об эффективности государственного управления, если Указы Президента не исполняются и никто не несет за это ответственности?

 Обратимся  к Указу Президента об эффективности.  В тексте Указа было прямо предписано доклады об эффективности вывешивать на сайте администрации региона. И что же? Я изучил сайты практически всех регионов и ни на одном из них не обнаружил требуемого доклада. Лишь на сайте администрации Липецкой области был размещён относительно подробный отчёт, который в значительной мере можно соотнести с требуемым докладом. Более того, лишь на двух сайтах - администрации Липецкой и Астраханской областей была размещена статистическая информация об обращениях граждан в администрацию. И пусть эта информация далека от идеала, но она уже даёт повод для осмысления процессов государственного управления.

                                      Проблемы оценочных критериев.

Я уже писал в первой части своей работы о том, что в силу чрезвычайно высокой латентности  коррупционных нарушений, к сожалению, нет критериев, по которым можно было бы объективно оценивать эффективность работы антикоррупционного законодательства. Поэтому все разговоры о повышении эффективности так и остаются пустыми разговорами. Однако, отсутствие общепризнанных критериев отнюдь не означает, что их невозможно установить. Я берусь утверждать, что есть определённые «реперные» точки, по которым можно отслеживать динамику любого процесса государственного управления, в том числе и эффективность процесса осуществления антикоррупционного законодательства. Говорят, что статистика знает всё. И если правильно выбрать имеющиеся статистические показатели за несколько лет, то можно оценить динамику процесса. Однако статистика «дама лукавая», и её оценка во многом зависит от роли её интерпретатора (разрешите напомнить присказку о пессимисте и оптимисте рассуждающих о наполнении стакана: Пессимист-стакан наполовину пуст; Оптимист-стакан наполовину полон). Вот только собрать воедино всю статистику по определённым «реперным точкам» пока никто не удосужился. Для примера я предлагаю ознакомиться с некоторыми данными статистики органов прокуратуры, которые я свёл в единую таблицу, выбрав эти данные из официальных докладов Генерального прокурора России Совету Федерации и Государственной Думе.

Вид нарушений выявленных прокуратурой

2007 г.

2008 г.

2009 г.

Нарушения при принятии региональных и муниципальных актов

118500

114000

 

Нарушения прав несовершеннолетних

78000

570000

628000

Судами удовлетворено исков о лишении родительских прав

 

64000

86000

Нераскрытые преступления

1800000 (50,27%)

1500000

 

Выявлено нарушений при принятии заявлений о преступлении

 

2000000

 

Выявлено преступлений, скрытых от учёта

 

142000

155000

Выявлено нарушений, допущенных следователями

 

546000

570000

Соблюдение чиновниками законодательства о госслужбе

100000

 

90000

Задолженность по таможенным платежам

74 млрд.руб

 

 

Выявлено различных нарушений прав граждан

 

1500000

5000000

Привлечено к административной и дисциплинарной ответственности чиновников

 

202000

704000

В защиту населения подано заявлений в суды

 

400000

1100000

Возмещён судами ущерб гражданам

 

3 млрд руб.

51 млрд.руб.

Выявлена задолженность по зарплате/погашена в результате прокурорского вмешательства

 

8,6 млрд.руб/ 6,2 млрд. руб.

 

Выявлено нарушений трудовых прав граждан

 

800000

970000

К административной ответственности привлечено должностных лиц/ вынесено предупреждений

 

44000/

21000

30000/

21000

В защиту предпринимательской деятельности:

Внесено представлений

Объявлено предостережений

Принесено протестов

Направлено исков в суды

 

 

10000

1500

6000

1000

 

Выявлено нарушений законодательства о противодействии коррупции

100000

200000

260000

Выявлено нарушений законов о собственности

по которым  приняты следующие меры:

внесено протестов

направлено в суд исков и заявлений

внесено представлений

привлечено к дисциплинарной и административной ответственности должностных лиц

возбуждено уголовных дел

 

114000

 

8000

27000

17000

 

 

16000

1000

 

За коррупционные преступления осуждено:

Должностных лиц органов госвласти субъектов федерации

Глав муниципальных образований

Депутатов различных уровней

 

 

 

996

248

62

 

Количество жалоб, поступивших от граждан в органы прокуратуры

 

1650000

2200000

Как видно из данной таблицы она не содержит жёсткой системной последовательности в динамике, что-то упускается, многие показатели носят условный характер, например «более стольких-то тысяч, или около стольких-то тысяч». Однако, в данном случае нас не интересуют абсолютно точные цифры – главное, это порядок цифр в динамике, и сами показатели, по которым можно судить о динамке определённых процессов. Вот образец одного из последних интервью Генерального прокурора относительно показателей 2009 года: «Я вам приведу цифры. В прошлом году прокуратура выявила 4 млн. 676 тысяч нарушений закона вне уголовно-правовой сферы, только в социальной сфере — почти 2 млн. Это в том числе нарушение трудовых прав: незаконные увольнения, задержка зарплаты и другие. Прокуроры принесли 420 тысяч протестов на незаконные действия местных властей, отдельных чиновников.»

Теперь, в продолжение темы о «реперных точках» эффективности, я приведу сведённые мною в таблицу данные с сайта администрации Липецкой области об обращениях граждан в 2009 году.

Показатели обращения граждан

2008 г.

2009г.

Всего поступило обращений, жалоб граждан

5158

7224

В т.ч. через вышестоящие органы

Из Администрации Президента России

Из Федерального собрания

Из областного Совета депутатов

От Главного федерального инспектора в Липецкой области

2060

 

296

66

 

20

2731

1896

276

38

 

38

Коллективных жалоб

385

643

Количество повторных обращений

920

858

По электронной почте на сайт поступило

196

616

Индекс на 10000 населения:

Задонский р-н

Данковский р-н

г. Елец

Добровский р-н

Хлевенский р-н

Липецкий р-н

Воловский о-н

Елецкий р-н

Лебедянский р-н

Долгоруковский р-н

г. Липецк

Измалковский р-н

Краснинский р-н

Тербунский р-н

Становлянский р-н

Усманский р-н

Лев-Толстовский р-н

Чаплыгинский р-н

Добринский р-н

Грязинский р-н

 

 

84,7

78,2

66,3

66,0

65,3

63,7

62,4

62,1

57,8

57,6

56,9

56,0

55,3

52,6

51,8

50,9

49,7

49,1

46,4

44,2

По вопросам услуг ЖКХ и цен на них

689

1289

По проблемам приобретения жилья

824

1128

Социальные проблемы (пенсионеры, инвалиды)

949

1031

Вопросы ведения сельского хозяйства и землепользования

558

887

Развитие малого бизнеса

27

113

По проблемам образования

183

384

По вопросам здравоохранения

344

331

По проблемам законности и правопорядка

В том числе на непринятие мер работниками милиции к нарушителям правопорядка

269

276

 

100

По проблемам газификации

208

135

По вопросам торговли

69

60

По работе средств массовой информации

26

29

По вопросам религии

29

8

По вопросам строительства и архитектуры

145

171

По вопросам дорожного строительства

182

182

По работе транспорта

70

121

По проблемам финансов

82

146

По вопросам занятости населения

70

158

По вопросам организации и оплаты труда

76

119

По вопросам культуры

74

133

По вопросам спорта

21

43

По вопросам связи

36

52

По вопросам миграции

37

53

По вопросам работы администраций разного уровня

36

50

О неправильном поведении и различных злоупотреблениях руководителей различного уровня

 

37

Рассмотрено главой Администрации области и его заместители : письменные

Устные

Дано поручений исполнителям

Взято на контроль

Решены положительно

 

 

 

6411

578

7274

2904

535

А теперь попробуем прокомментировать эти данные с позиции «наполнения стакана»: о чём может говорить динамика опубликованных генеральной прокуратурой цифр. Статья 14 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации от 2 мая 2006 года N 59-ФЗ предусмотрела обязанность чиновников анализировать содержание поступающих обращений и принимать меры по своевременному выявлению и устранению причин нарушения прав, свобод и законных интересов граждан.

Начнём с самого простого примера: количества поступивших жалоб в органы прокуратуры – в 2008 г.-1650000 и в 2009 г.- 2200000.

Таким образом, с одной стороны, налицо рост чем-то недовольных граждан, как в целом по России. Другими словами – «стакан наполовину пуст», т.е. жалобы свидетельствуют о низкой эффективности государственного управления. Но с другой стороны, возможно, что граждане поверили в готовность государства бороться с разными злоупотреблениями и поэтому стали более активно выражать свою точку зрения, т.е. – «стакан наполовину полон». И такие суждения можно делать по каждой позиции…К сожалению, за отрывочными статистическим данными нет аналитики – чем вызвана жалоба, кто конкретно виноват и какие меры приняты к виновным, какие меры приняты по недопущению фактов нарушения прав граждан, включая информацию в СМИ, курсы повышения квалификации, факты увольнения за допущенные нарушения и т.п. Аналитика это достаточно трудоёмкая работа, на которую, возможно, у чиновника не остаётся времени. Аналитика жалоб это ещё и весьма специфическая работа, требующая владения особой методологией, которой чиновников никто не обучал. А теперь постарайтесь угадать – сколько глав региональных администраций включили в свои антикоррупционные планы вопросы финансирования работы аналитической службы?  И какими силами и за чей счёт предполагается проводить предусмотренный Национальным планом по противодействию коррупции мониторинг эффективности антикоррупционных мер?

В разговоре со мной на эту тему один высокопоставленный чиновник аппарата Федерального собрания, попросивший меня не называть его имени, прямо сказал, что в бюджетах регионов нет ни  одной копейки на проведение антикоррупционных мероприятий. Поэтому если  губернаторов и будет желание что-либо проанализировать, то этим будут заниматься его же чиновники.

Проведённый нами анализ жалоб по некоторым регионам показал, что первая по значимости для граждан сфера интересов – жилищный вопрос. Смею утверждать, что эта проблема остро стоит абсолютно во всех регионах России. Именно поэтому при оценке эффективности государственного управления вообще, и антикоррупционных мер в частности, данные о решении жилищной проблемы являются ещё одной «реперной точкой» отсчёта. Однако, это чисто социальная  проблема, напрямую зависит от коррупционной, поскольку именно коррупционная составляющая является фактором запредельной стоимости жилья. Вспомним, как ещё будучи вице-премьером правительства, Д.А. Медведев  на одном из совещаний прямо заявил, что в цене жилья заложено 30% взяток. Таким образом, анализируя жалобы граждан на невозможность приобретения жилья, необходимо анализировать и составляющие его себестоимости. Но эта работа выходит за рамки полномочий и возможности чиновников аппарата по работе с обращениями граждан. А кто будет делать эту работу? К сожалению, контрольно-ревизионные службы были упразднены ещё в начале 90-х годов, что и послужило спусковым механизмом для запуска коррупции. Именно отсутствие этих служб в настоящее время затрудняет работу органов по борьбе с экономическими преступлениями. Так что затраты на строительство жилья - следующая «реперная точка» отсчёта для определения эффективности антикоррупционных мер.

Аналогичные рассуждения мы можем распространить и на жилищно-коммунальную сферу, особенно в части капитального ремонта жилья, осуществляемого за счёт средств бюджета. Здесь, правда, несколько легче с выявлением коррупционной составляющей - для контроля за расходованием бюджетных средств существуют государственные органы в системе минфина. Но кто будет давать им поручение проверять каждый контракт? Так что «реперная точка» отсчёта есть, но нет организации, контролирующей эти процессы. Правда, Национальным планом противодействия коррупции предписывается Генеральному прокурору усилить надзор за исполнением законодательства Российской Федерации, регулирующего использование государственного имущества и размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд (п.5), но согласитесь, надзор и контроль это несколько разные формы деятельности. В рамках осуществления надзора прокурор может поручить провести соответствующую проверку, но вот опять-таки кому?

Следующая сфера, напрямую затрагивающая как эффективность государственного управления, так и антикоррупционных мер – работа правоохранительных органов. От их активности и принципиальности зависит реальное привлечение к ответственности коррупционеров всех мастей. Но, прежде всего, необходимо вылечить самого «доктора» - избавить от коррупционеров саму правоохранительную и судебную системы. Кстати  сказать, деятельность всех правоохранительных органов выедена из-под юрисдикции упомянутого закона о работе с обращениями граждан. Там действуют другие процедуры. Есть ли здесь «реперные точки»? И тут мы вынуждены вернуться к нашему главному критерию – количеству жалоб на действия сотрудников этих органов. Но, опять же, мы приходим к выводу о том, что кроме чисто количественных показателей, никакими другим аналитическими возможностями руководство этих органов не пользуется – практически все жалобы из центральных аппаратов пересылаются вниз, в подчинённые органы и лишь самые одиозные из них, получившие, как правило, огласку, влекут за собой реальную ответственность для нарушителей. Достаточно вспомнить уже приводившуюся Генеральным прокурором статистику –  более 570 тысяч нарушений следователями прав граждан. В чём конкретно выражались эти нарушения? И сколько же  следователей было наказано и как именно за эти нарушения? Об этом статистика молчит. А ведь количество наказанных за нарушения следователей может являться очередной «реперной точкой» отсчёта для определения эффективности надзорной работы органов прокуратуры.

В последние дни коррупционная история более десятка сотрудников подмосковной прокуратуры – дело о «крышевании» подпольных казино – буквально взорвало и без того постоянно падающий имидж Генеральной прокуратуры.                                                                      

Итак, мы определились с возможными критериями эффективности и теперь осталось только дать им оценку. Продолжим наше исследование методов интерпретации имеющейся в распоряжении исследователя статистической информации.

Первый исследуемый фактор – общее количество жалоб, поступающих от граждан в администрацию региона, областную прокуратуру, областное УВД и другие региональные органы управления. О чём говорит динамика этих количественных показателей? Прежде всего, о наличии в жизни граждан, какого-то внешнего фактора, который мешает им нормально жить.  Надо учитывать, что люди, в своём большинстве, не склонны обращаться к письменному выражению своих жалоб. Тем более к повторному обращению по одному и тому же вопросу. Если же человек пишет, да не один раз, да в разные инстанции – значит допекло! Таким образом статистика жалоб – это зеркало состояния работы органов управления в той или иной сфере.  Есть, правда, отдельные категории психически неуровновешенных личностей, страдающих так называемым синдромом сутяжничества, но они выявляются очень легко и их количество в общей массе жалобщиков столь ничтожно, что ими можно просто пренебречь. Однако, психиатрам известны и последствия так называемых психотравмирующих ситуаций, которые в случае своего длительного воздействия на человека могут  превратить обычного гражданина в сутягу. Именно поэтому главная задача аналитика, исследующего «жалобливые» показатели – изначально определить наличие факта, раздражающего гражданина, послужившего причиной жалобы и ставшей началом развития психотравмирующей ситуации, не важно будет ли это протекающая крыша, плохая работа милиции, или неоказание помощи больному. Причём, главным элементом такого исследования должно стать изучение причины, по которой гражданин был вынужден обратиться в региональную, а не местную инстанцию, уполномоченную разрешать конфликтную ситуацию.

Разумеется, что жалобы иногда бывают необоснованными, но в таком случае чиновники должны дать подробный мотивированный ответ заявителю, чего, к сожалению, также не делается. В данном исследовании мы будем говорить только о самой работе с жалобами, подразумевая, что все они обоснованы.

Второй исследуемый фактор данной проблемы – работа с жалобами в том органе, куда обратился гражданин. В подавляющем большинстве случаев работники отделов по работе с обращениями граждан (в дальнейшем для краткости будем называть их  отделом жалоб) не вчитываются в суть этих жалоб, а определяют только принадлежность жалобы к той или иной сфере и в нарушение п.6 ст.8 закона  о работе с обращениями граждан направляют их «по принадлежности», т.е. обычно именно туда, где эта жалоба не была рассмотрена сразу. С этого момента и начинаются рождаться повторные жалобы. И это главный дефект существующего государственного управления. Именно этот дефект выступает в роли спускового механизма низовой коррупции, поскольку позволяет чиновнику на месте (внизу) чувствовать свою безнаказанность за допущенный им произвол. Именно этот дефект управления присущ работе с большинством жалоб на работников правоохранительных органов.

Когда-то, очень давно, ещё в 1986 году, я по заданию редакции газеты «Правда» на основании изучения поступивших туда писем-жалоб исследовал проблему возникновения повторных жалоб. Тогда я вывел следующую формулу: чем меньше чиновники читают первичную жалобу, тем толще становится повторная жалоба, чем толще становится повторная жалоба – тем  меньше её читают - и так продолжается  до тех пор, пока кто-либо «наверху» не прочитает внимательно эту жалобу и не «даст» как следует «по голове» тем, кто нарушил права гражданина.

Поскольку наших чиновников никто не учит работе с жалобами, то этот дефект государственного управления характерен для всех без исключения государственных органов и устранить его можно относительно легко – достаточно руководителю регионального органа вменить в обязанность работников отделов жалоб проверять не только сами жалобы по существу, но и выявлять причины, по которым жалобщик был вынужден обратиться в вышестоящие органы и в случае удовлетворения предъявленных претензий строго наказывать (вплоть до увольнения!) лиц, не рассмотревших своевременно эту жалобу. Такой контроль со временем обязательно приведёт к снижению жалоб, а это уже хорошо!

Понимая эту проблему, Президент России Д.А.Медведев 11 апреля 2011 года создал специальную рабочую группу при Администрации Президента по координации и оценке работы с обращениями граждан и организаций, перед которой в качестве одной из задач поставлена необходимость подготовки информационно-аналитических материалов о работе федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, иных органов и органов местного смоуправления с адресованными Президенту Российской Федерации обращениями (жалобами) заявителей, касающимися действий (бездействия) должностных лиц.

Остаётся  надеяться, что эта рабочая группа не превратиться в ещё одну пересылочную инстанцию, откуда жалобы по уже накатанной  традиции будут лопять пересылаться тем самым чиновникам, чьи действии будут обжаловаться.

Следующий критерий – наступление обязательной ответственности за допущенное чиновником нарушение. Изучая этот материального аспект проблемы необходимо выяснять причины дефектного поведения чиновника. Если несвоевременное или неправильное разрешение вопроса было вызвано недостаточной грамотностью исполнителя, то наряду с его наказанием необходимо решить вопрос о повышении его квалификации. Для достижения  профилактического эффекта необходимо, во-первых, придать гласности факт наказания чиновника (копии приказа довести до всех чиновников данного региона, дать сообщение в средствах массовой информации). Это не только не подорвёт  уважение граждан к данному органу власти, но и укрепит у них веру в то, что справедливость обязательно будет восстановлена. Во-вторых, стоит подумать о возмещении морального и, возможно, материального вреда не за счёт государственного органа, а за счёт конкретного чиновника, виновного в допущенном нарушении. Гражданско-правовые основания для этого имеются.

К этой же профилактической категории относится и реакция власти на выступления прессы. Особенно это касается так называемых журналистских расследований. Руководители регионов должны делать из журналистов своих союзников, а не врагов. Достигается это не только свободным доступом средств СМИ к информации о деятельности органов власти через посредство аккредитации журналистов , но и активным сотрудничеством с ними по проверке опубликованных критических материалов. Открытость руководителей региональных органов власти для диалога по самым горячим, а порою и неприятным для властей фактам – это не только один из критериев эффективности государственного управления, в том числе и эффективности противодействия коррупции, но и гарантия неотвратимости наказания за коррупционные действия. И это тоже хорошо!

В некоторых публикациях на тему антикоррупционной борьбы прослеживается некоторая эйфория по поводу роста числа уголовных дел, возбуждённых против должностных лиц. Однако, рост числа этих дел свидетельствует лишь об активности правоохранительных органов и одновременно о том, что нарыв назрел и его необходимо вскрывать. Так что говорить о количестве уголовных дел в отрыве от других показателей просто некорректно. Динамика этих показателей пока свидетельствует лишь об одном – после того как Президент России «настучал по голове» руководству Генеральной прокуратуры и МВД, те, в свою очередь, передали эти «управляющие сигналы» своим подчинённым и те, немного осмелев, начали наконец-то более активно выполнять свою основную функцию – борьбу с конкретными взяточниками и злоупотребителями. Поэтому говорить об эффективности работы правоохранительной системы, основываясь лишь на показателях количества уголовных дел, мягко говоря, не корректно. 13 октября 2010 г. в Генеральной прокуратуре России состоялось Координационное совещание руководителей правоохранительных органов Российской Федерации на котором Генеральный прокурор Российской Федерации отметил, что в первом полугодии 2010 года на 11% сократилось количество выявленных коррупционных преступлений, на столько же уменьшилось и число чиновников, привлеченных к уголовной ответственности за коррупцию. Это хорошо или плохо? Если сокращение произошло за счёт того, что фактически уменьшилось число фактов взяточничества, то это хорошо. Но если это явилось результатом снижении я активности работы оперативно-следственных органов – то это, конечно, плохо.  Особенно если учесть получившее широкое распространение в качестве меры по борьбе со взяточничеством методы провокации взяток, которые поставлены на поток, о чём Фонд «Антимафия» был вынужден составить специальный доклад для Президента России Д.А.Медведева.

 Показатели эффективности работы правоохранительной системы взаимосвязаны: раскрытие уголовных преступлений связано с их сокрытием, так как каждое сокрытое от учёта преступление не только «положительно» влияет на показатели раскрываемости, но и создаёт у преступников иллюзию их безнаказанности  – как показывают криминологические исследования каждое незарегистрированное преступление влечёт за собой совершение в среднем ещё четырёх преступлений. Не каждое преступление можно раскрыть, как говорится,  по горячим следам, а поэтому сама по себе оценка эффективности работы милиции за данное конкретное время по критерию раскрытия является дефектом управленческих требований; общее состояние преступности связано  с общим экономическим положением региона  и состоянием социально-экономической сферы; качество работы оперативно-следственно аппаратов МВД и прокуратуры во многом зависит от общего уровня профессиональной грамотности и порядочности их сотрудников. И то, что прокуроры ежегодно выявляют сотни тысяч фактов сокрытия преступлений от учёта – не есть хорошо! - хотя в отчётных показателях прокуроров эти данные звучат как победные реляции.

То же  самое можно сказать и о данных по количеству опротестованных   прокурорами незаконных нормативных актов. Сами по себе эти цифры говорят о возросшей активности прокуроров по надзору в этой сфере, но одновременно они же свидетельствуют о крайне низком правовом уровне законодательной и исполнительной властях в регионах. А это так же не есть хорошо! Поэтому необходимо изучать каждую причину повлекшую выпуск такого дефектного нормативного акта и стараться найти автора этой дефектной нормы. К сожалению, ни один из прокуроров такой цели перед собой не ставит и руководители органов, чьи акты опротестованы, так же не считают нужным искать и наказывать (или хотя бы учить!) авторов этих норм.

Таким образом, из общего числа исследуемых показателей к вполне объективным критериям можно отнести два – это количество жалоб, поступающих в региональные органы власти (в том числе пересланные из федеральных органов) и количество лиц, привлечённых к ответственности за все виды выявленных нарушений. Если количество жалоб постоянно снижается и вместе с ним снижается число чиновников-нарушителей, то это положительная динамика, свидетельствующая об эффективности государственного управления – т.е хорошо! Если же количество жалоб из года в год растёт, а количество чиновников, подвергшихся наказанию ничтожно мало – то это не есть хорошо!

Такие точки можно и нужно искать по каждой сфере государственного управления. Вот только опять возникает уже надоевший вопрос: кто должен заниматься этой работой? Или, другими словами, кто будет (и за чей счёт!) осуществлять предусмотренное подпунктом «м» пункта 8 Национальной стратегии «периодическое исследование состояния коррупции и эффективности мер, принимаемых по ее предупреждению и по борьбе с ней как в стране в целом, так и в отдельных регионах»?

Последнее, на что хочу обратить внимание в поисках критериев эффективности, это изложенное в Национальном плане требование Президента к своему антикоррупционному Совету доклада о работе по формированию в обществе нетерпимого отношения к коррупции и связанному с ним предложению Правительству оказать необходимое финансирование для государственной поддержке производства, распространения и тиражирования теле - и радиопрограмм по правовому просвещению. Само по себе это намерение весьма похвальное, однако, при  отсутствии как качественных критериев (каких именно материалов), так и количественных (сколько именно таких материалов должно быть), а так же ценовых (сколько должны стоить публикации  этих материалов) при его осуществлении возможно чисто коррупционное «распиливание» выделенных средств между чиновниками, осуществляющими оплату этой работы и руководителями СМИ.

Приведённые выше рассуждения служат лишь отправной точкой для дискуссии, а  сами методика по определению эффективности антикоррупционных мер является «ноу-хау» фонда «Анттимафия», вот только вряд ли мы когда-нибудь получим государственный заказ на её внедрение в регионах, поскольку, как уже упоминалось выше, выделение денег на эту работу Национальным планом предупреждения коррупции не предусмотрено. Полный объём такого исследования может стоить от 8 до 16 миллионов рублей и проводить его нужно ежегодно, а для этого необходимо создание специального антикоррупционного аналитического центра в регионе, действующего на постоянной основе.